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本文转发自:何明俊.改革开放40年空间型规划法制的演进与展望[J].规划师,2018(10):13-18.

2018年我国迎来了改革开放40周年,我国的城镇化与城乡规划建设取得了举世瞩目的成就,城乡面貌发生了巨大变化,但在社会、经济与环境等方面存在诸多问题。在此背景下,全面回顾改革开放40年来城乡规划的伟大历史进程,深入总结城乡规划发展实践经验与教训,具有重要的现实意义。本期“规划师论坛”栏目以“改革开放40年与城乡规划发展”为主题,组织文章,重点对城乡规划国际化发展、空间型规划法制变迁、规划教育演变、村镇规划与建设变化等展开探讨,梳理出我国城乡规划未来发展的方向、方式与路径,并提出相应的建议与展望,希望能对今后我国城乡规划的协调、稳定发展有所裨益。

改革开放 40 年空间型规划法制的演进与展望

作者杭州市政协城市建设与人口资源环境委员会主任,中国城市规划学会会员,英国皇家规划师学会会员何明俊在《规划师》2018年第10期撰文, 改革开放 40 年,中国的城市化无论在规模还是质量方面都取得了举世瞩目的成就,空间型规划发挥了不可替代的作用。空间型规划所规制的是行政行为与土地使用,而法制的重点是规范政府的规划行为。规划法制的产生、演进与当时的社会经济发展水平和国家治理方式密切相关。中国的空间型规划法制顺应了城市化进程中经济市场化、区域一体化、主体多元化的改革需求,形成了以《城乡规划法》为主体的空间型规划法规体系,但也留下了在计划经济时期权力制约权力的痕迹,产生了“多规”等问题。随着空间规划体系的提出,建立以《空间规划法》为主体的法规体系,提升空间规划在城市化进程中的治理能力,则是当下面临的重大课题。

[关键词]空间规划;市场经济;土地使用;权力运行;法制演进
[文章编号]1006-0022(2018)10-0013-06
[中图分类号]TU981
[文献标识码]A
[引文格式]何明俊.改革开放40年空间型规划法制的演进与展望[J].规划师,2018(10):13-18.

一、空间型规划法制的演进

(一)空间规划及其规制对象

城市化的意义重大,城市化所产生的影响一直是在社会经济发展过程中广泛受到社会关注的基本问题。城市化在空间上表现为人口与产业的集中。城市化集中了人口与产业,从而使得社会经济发展的成本大大下降。城市化所导致的集中不仅促进了城市规模的扩大,同时也是空间结构在社会、经济和环境等方面不断改变的过程。空间结构的改变实质上就是空间利益再分配的过程。市场机制是配置资源的基本方式,由于其激励土地发展利益的最大化,实现了土地资源的有效利用。但是,在市场机制的作用下,产生了外在影响、土地发展利益分配不公及空间极化等众多空间性问题。随着城市化的进程,在全球经济一体化的背景下,空间问题不再仅仅是土地使用的问题,更多的是城市问题、区域问题,甚至是国家间的问题,空间政策的重要性日益显现。在城市化背景下,市场机制在空间治理上的失效,需要政府的积极作为。

由于土地使用涉及较大的成本,这些空间性问题的事后处理需要巨大的社会成本,甚至引发了社会、经济与政治问题。空间型规划的产生正是应对市场机制在空间治理上的失效。空间型规划在事前对土地使用的干预所需要的社会成本远远小于土地自由使用所产生的社会成本。在市场经济的背景下,空间型规划承担了城市化进程中空间秩序塑造的职能。正如利维所指出的,“美国城市规划的历史在很大程度上是城市化和由此带来的问题的历史”。土地是社会经济发展所需要的空间资源的载体。土地使用所产生的影响也是综合性的,包括社会的、经济的和环境的,并且这些影响相互关联、密不可分。因此,作为人们应对城市化的一种社会行动或制度安排,空间型规划所关注的是土地使用,以及由土地使用所引发的社会、经济与环境等方面的诸多问题,其目的是寻求更加符合可持续发展与宜居的空间环境。

(二)影响空间型规划法制的因素

在市场经济条件下,土地作为一种财产,是按照产权的形式给予法律保护。在土地自由使用时代,土地使用受到市场机制的作用,总是倾向利益的最大化。“城乡规划的核心是权力的介入,并在空间的层面上平衡社会、经济、环境之间的关系”。权力事前介入土地使用引发了产权保护的排他性与社会干预的集体决策之间的矛盾。为了规范政府限制土地使用的权力,各国都通过立法对空间型规划的权力运行做出规定。这既能够实现对土地使用的限制,又能够维护公共利益,平衡社会利益。空间规划法制一般从权力主体、权力的目的、权力的运行方式等方面进行规范。空间规划权力一般分为 3 类:①“立法”权。编制各种层次、不同类型的空间规划。②行政权。通过规划行政许可、行政处罚等措施,实施空间规划的权力。③“司法”权。上级规划行政权力机关解决规划行政争议的权力。

随着区域一体化的推进,空间规划的作用也在发生变化,主要表现在 3个方面:①视野范围的扩展。空间规划的范围从地块到社区,再到城市与区域,甚至超越了国家的界线。欧盟界定空间规划的 3 个基本问题是:“经济和社会的和谐、可持续发展以及欧盟各地区之间竞争力的平衡”。②干预范围的扩大。从土地政策到社会、经济、环境等多领域的公共政策,“规划的职能不再局限于对用地空间的安排,而更多地被认为是整合各种政策的空间治理工具”。③权力运行模式的变化。从西方城乡规划法制的变迁反映了在市场与政府的关系上,权力从消极到积极的演变。从行政法的角度则是管理法、控权法向规范行政权力方向转变。

(三)空间型规划演进

40 年城市化、市场化的进程改变了空间型规划的作用。而空间型规划作用的变化必然反映到空间型法制中来。空间规划法制属于行政法范畴,其目的是规范行政权力运行,保障公民的基本权利,实现社会经济的可持续发展。在城市化的不同时期,不同阶段所产生的问题是不同的,所引发的权力与权利关系也是不同的,这就引发了空间规划法制的演进。空间规划法制的演进,既与一个国家的法治传统、治理体系密切相关,又与城市化进程中主要矛盾的表现相互关联。在中国,由于只有城乡规划的法律体系是相对完整的,可以认为,目前已经形成了以《城乡规划法》为主体,包括《土地管理法》等一般行政法及涉及空间型规划的编制、实施、处罚、复议等相关行政法规所组成的空间型规划法规体系。

在中国由于长期以来实施计划经济,权力介入土地使用的历史较久,而权利的产生则相对较晚。在计划经济时期,规范权力所运用的手段是科学方法。权力制约权力,成为了这一时期的重要特征。在快速城市化的背景下,物质形态规划仍然是规划法制的重要部分。在引入土地出让制度及住宅商品化以后,市场的多元主体逐步形式化。2004 年的私有财产保护入宪,以及2007年《物权法》的颁布对空间型规划的法治产生较大影响。随着社会主义市场经济体制的逐步完善,空间型规划的法律关系由权力制约权力逐步转向权利制约权力。空间型规划逐步关注权利的保护,并由技术政策向公共政策转变。但是,权力制约权力的惯性依然存在,造成了“多规”分立的格局,由此引发了向“多规合一”的方向演进。

二、以《城市规划法》为主体的发展期

(一)社会经济背景

1978 年 3 月第三次全国城市工作会议召开,提出了“搞好城市规划,加强城市规划管理”,城市规划工作开始恢复。党的十一届三中全会以后,在“以经济建设为中心”的战略决策指引下,城市规划的重要性逐步显现。1980年国家建委、国家城建总局在北京组织召开全国城市规划工作会议,讨论了《城市规划法 ( 草案 )》,并提出尽快建立城市规划法制。1984 年国务院颁布了第一部行政法规《城市规划条例》,城市规划开始步入法制的轨道。1986 年全国人大批准的《土地管理法》建立了土地所有权和使用权制度,提出了编制土地利用总体规划的任务,并在第十六条中规定“城市规划和土地利用总体规划应当协调。在城市规划区内,土地利用应当符合城市规划”。1989 年全国人大批准了第一部《城市规划法》,并于 1990 年 4 月开始实施。“这部法律颁布以来,城市建设领域依法行政的思想逐渐深入人心,规划法规体系的建立和执行也逐步受到重视”。

根据 1984 年实施的《城市规划条例》第三条,城市规划所规制的对象是“与城市规划管理有关的活动”。这似乎不太明确,但是在第三十条规定“在城市规划区内进行建设,需要使用土地的,必须服从城市规划和规划管理”。从第三十一条建设用地规划许可证的核发程序、第三十四条对闲置地收回的规定及对违法用地的处罚中可知,城市土地使用是城市规划的规制对象,城市规划承担着城市土地管理的职能。但到了1987 年《土地管理法》实施以后,城市规划对土地管理的职能开始弱化,城市规划与土地管理开始分立。1990 年实施的《城市规划法》延续了《城市规划条例》中的规划制度,但是取消了《城市规划条例》第四章城市土地使用的规划管理。《城市规划法》第二条规定,“在城市规划区内进行建设,必须遵守本法”,第二十九条规定“城市规划区的土地利用和各项建设必须符合城市规划,服从规划管理”。城市规划对土地利用与各项建设的管理权限制在城市规划区内。

(二)以城市规划为主体的“两规”制度

1984 年《城市规划条例》第四条规定,“根据国家城市发展和建设方针、国民经济和社会发展长远计划,制定城市规划”。城市规划是计划经济在物质空间建设方面的延续。《城市规划法》第一条明确的立法目的是适应社会主义现代化建设的需要。《城市规划条例》与《城市规划法》都是以技术法为特征的计划经济的产物。由于处于计划经济时期,以土地公有制为主体,在城市规划的法律关系中权利缺失,仅有权力的存在。对权力的管理成为了《城市规划条例》与《城市规划法》的重要任务,权力制约权力是这一时期的最大特征。“规划法的目标是为了实现国家总体发展目标,协调中央政府与地方政府及地方政府各部门之间的城市建设活动”。1986 年的《土地管理法》提出了开展土地利用总体规划,但是由于第一轮土地利用总体规划“缺乏准确的土地利用现状数据、图纸及规划理论、方法的支撑,开展范围有限,也没有得到有效实施”。因此,20世纪80~90年代中期所形成的空间规划是以城市规划为主体的“两规”制度。

《城市规划条例》第三十条规定,“在城市规划区内进行建设,需要使用土地的,必须服从城市规划和规划管理”。《城市规划法》第十条规定,“任何单位和个人都有遵守城市规划的义务”。这反映了管理论的思想与特征。 《城市规划条例》提出城市总体规划与详细规划两级规划体系,并规定城市总体规划中需编制近期建设规划。1990 年实施的《城市规划法》延续城市总体规划与详细规划两级规划体系,但增加了城镇体系规划,以及大中城市中的分区规划。在规划管理方面,《城市规划条例》建立了建设用地许可证与建设许可证制度,《城市规划法》将《城市规划条例》中的“两证”许可制度改为了“一书两证”制度,增加了选址意见书,提升了城市规划在建设项目整个审批流程中的引导作用。但是,无论是《城市规划条例》还是《城市规划法》,都未明确城市规划与行政许可的关系。这表明,这一时期是以规划为导向的“自由裁量制度”,城市总体规划与详细规划只是行政许可的参考依据之一。不受约束的规划行政许可权既是应对多变的市场经济的“良方”,又为权—权交易留下了可能。

(三)以城市规划为主体的“两规”制度的缺陷

《城市规划法》与《城市规划条例》产生于计划经济时期。在这一时期,基本建设由国家投资主导,由于物质短缺,经济发展是一切工作的中心。1984 年党的十二届三中全会提出的“我国的社会主义经济是在公有制基础上的有计划的商品经济”。从 1984 年《城市规划条例》到 1990 年《城市规划法》颁布实施的这几年,虽然开展了土地使用权出让的试点,但总体而言中国仍处于有计划的商品经济时期。这一时期崇尚物质形态的规划,“科学化成为这一时期最重要的思想特征之一”。这一时期城市规划的特征是:“科学规划、技术体系”。而城市规划中关于城市体系、用地规模、土地利用和基础设施等的相关政策均称为技术政策。“《城市规划法》产生于‘国家本位’和‘政府主导’的计划经济年代,城市规划被看成是‘国民经济计划’的延伸”。

由于《城市规划条例》属于行政法规,法律地位不高,在应对自下而上的乡镇企业发展等方面显得十分乏力,难以遏制城乡的无序建设。于是,催生了1990年《城市规划法》的颁布实施。《城市规划条例》与《城市规划法》在计划经济时期无疑发挥了重要作用,但也留下了一些问题:①城市与乡村二元分治。1990 年实施的《城市规划法》及 1993年实施的《村庄和集镇规划建设与管理条例》,导致“城郊结合部建设活动的严重无序与混乱”。②城市规划的技术化特征。“《城市规划法》包含了过多的技术术语而更像一部‘城市规划原理’之类的专业教科书”。虽然控制性详细规划在探索的过程中,但它是具有法律地位的详细规划。技术化的思想方法、静态化的终极蓝图和指令性的实施方式,导致城市规划难以应对市场经济多元利益主体的空间博弈。③城市规划与土地政策分立。《土地管理法》提出土地利用总体规划的概念及相关的土地政策,导致城市规划与土地政策的分立。“中国的城市规划法是规划编制和规划行政管理的法律,而德国城市规划法除了含有规划编制和管理的内容外,主要还是土地使用的法律” 。

三、以《城乡规划法》为主体的多元期

(一)社会经济背景

在《城市规划法》实施的第二年,1992 年党的“十四大”报告正式提出了建设社会主义市场经济体制的目标。市场经济的提出实质上是改变了政府通过计划配置资源的方式,让市场在资源配置中发挥基础性作用。从1992年开始,在国际资本的影响下,城市化的速度较快,城乡之间的差距在加大。到2006年,城市化水平达到 44%。在这一时期,3个方向的改革影响了城市规划:①市场化改革。1988年全国人大修改了宪法,明确规定“土地使用权可以依照法律的规定转让”。1994 年全面推进了公有住房的出售。1998 年开始了住宅商品化改革。土地使用制度、住宅商品化催生了投资主体多元化、利益多元化的格局。②分税制改革。1994年的分税制改革将土地出让金 100%全部划归地方所有,增强了地方政府在经济发展中的地位。这为地方政府在基础设施投资方面提供了资金保障,也为低地价的工业招商提供了可能。③经济全球化。在小平同志南方讲话以后,对外开发的力度加大,以各类开发区为主体的产业开发平台的建设,吸引国际资本的流入。2001年中国正式加入世界贸易组织,进一步加大对外开放的力度。

市场化与全球经济一体化,改变了计划经济时期城市的发展路径与发展过程。封闭式、单一思维的城市规划面临巨大压力,难以适应多元、多变、快速的发展模式。城市总体规划失控,详细规划的失效是这一时期城市规划的写照。无论是城市总体规划还是详细规划一经审批发布,就面临许多要求修改规划的窘境。城市总体规划存在内容繁杂、表述原则性强、执行力差和管制性内容弱等方面的不足。在借鉴美国区划技术的基础上,通过了多年的实践,建立了控制性详细规划制度。虽然控制性详细规划能够很好地适应土地出让的需求,但是仍然存在不适应的方面。由于《城市规划法》所确定的是规划导向的行政许可的自由裁量制度,则产生规划调控乏力甚至失效的状态。为了缩小城乡差距、提升规划的实效,在科学发展观的指引下,开始了《城市规划法》和《土地管理法》的修改。

(二)以城乡规划为主体的“多规”制度

1998 年的《土地管理法》提出了土地用途管治,但其用途仅分为农用地、建设用地和未利用土地等类型。2004年修订的《土地管理法》确立了为保证公共利益需要的土地征收制度。《土地管理法》第十九条规定提出土地利用总体规划的核心职能是“严格保护基本农田,控制非农业建设占用农用地”。在土地的宏观管理方面,为了更好地落实国民经济与社会发展规划,促进区域协调发展,2006 年中央经济工作会议提出分层次推进主体功能区规划。至此,“多规”的局面开始产生。“多规”的出现并没有产生协同的作用。虽然“多规”在理论与方法上趋同,“共同面向可持续发展,更加注重空间目标,更加突出和强调公共政策等”,但是“主体功能区规划是宏观层面的框架性规划,自身不具备落实空间管治的手段”,也尚未具备法律地位。1998 年以后土地利用总体规划与土地使用政策的法律地位在加强,但因为城市与乡村建设用地的使用性质与开发强度应依据城乡规划,是空间型规划的重点,所以在《城市规划法》时期城乡规划在空间型规划中的主体地位并没有改变,“《城乡规划法》的颁布对推动土地规划的法治化建设具有重要意义”。

土地使用多元、财产权利的保护逐步成为社会关注的焦点。2004 年宪法修正案提出了保护私有产权,2004年《土地法》将征用改为了征收,2007 年颁布实施了《物权法》。在科学发展观和城乡统筹的指引下,2007年颁布了《城乡规划法》。《城乡规划法》回应了城市化、市场化、全球经济一体化提出的诸多问题,重塑了城乡规划制度。主要表现在如下几个方面:①明确了城镇体系规划的法定地位。以跨行政区的区域为基础,加强了区域发展战略的研究,强化了城乡规划的区域特征。②确立了城市总体规划与控制性详细规划组成的法定规划体系。城乡规划的引导与控制作用进一步增强,特别是控制性详细规划的法律作用发生了较大变化。③“一书三证”取代了原来的“一书两证”制度。城市规划行政许可的权力受到约束,控制性详细规划成为规划许可的法定依据。乡村规划许可证制度的引入表明城乡统筹的法制格局基本形成。④建立了产权保护的制度。信赖保护第一次引入城乡规划制度中。在规划行政许可作出后,依法修订控制性详细规划给被许可人合法权益造成损失的,应当依法给予补偿。⑤违法建筑有了明确的定义。在城市规划区以建设工程规划许可证为标识,在乡村以乡村建设规划许可证为标识,来判断是否是违法建筑。

(三)以城乡规划为主体的“多规”制度的缺陷

在《城市规划法》时代形成的权力制约权力的惯性一直延续到《城乡规划法》时代,造成了“多规分治”的格局。“多规合一”的提出就是对规划多元化格局的应对。虽然法律明确规定,各种规划的编制应当相互衔接,但是由于各种规划所依据的法律规章不同、技术标准不同,在实质上很难衔接、协调。“多规”的并存所反映的权力制约权力的传统控权方式,引发了“规划事权的争夺”,“呈现出‘上下互动博弈、相互制衡’的现状特征”,导致了“多规”治理能力的共同下降。在所有的空间规划组成部分中,只有城乡规划单独立法,表明了城乡规划在众多规划中的重要地位。可以认为,在《城乡规划法》时期,是以城乡规划为主体的规划多元化时期。但是,规划的多元导致城乡规划在城乡发展治理方面的能力不强。

在2007年《物权法》颁布后,“《土地管理法》暴露出系统性缺陷,即无法满足中国目前土地管理科学化、民主化和法治化的需要”。《城乡规划法》第二条明确了所规制的对象是建设活动,《城乡规划法》不是对土地实施公共管理的法,而是规范建设活动的法。无论是《土地管理法》还是《城乡规划法》都没有提出土地发展权概念,导致城乡规划并没有解决城乡统筹的问题。《城乡规划法》不关注土地的价值分配、补偿、土地征收等方面的问题。由于采用行政批复的方式,城市总体规划与控制性详细规划在法律地位上属于其他规范性文件的范畴。此外,在“多规”并存的条件下,规划行政许可的效率不高。“在某种程度上《城乡规划法》的效率和公平价值仍然没有得到应有的凸显,效率与公平的悖论也依然存在” 。

四、空间规划法的立法构想

(一)空间规划法的规制对象

空间规划体系是中国进入社会主义新时代所提的规划体系,其目的是解决以城乡规划为主体的诸多规划在城市化进程中的空间治理能力问题。空间规划的建立首先是要明确其规制的对象。虽然主体功能区规划、城乡规划、土地利用总体规划所依据的法律、规范和技术标准不同,但是它们都有一个共同点,从不同层次或角度关注土地使用。因而,由上述3类规划整合而成的空间规划所关注的对象就是各个层次的土地使用。在“以人民为中心的发展”背景下,城市与乡村的发展仍然是空间发展的主体。空间规划体系的重点仍然是关注城市与乡村的发展,土地资源的有效利用,重点仍然是城市与乡村的土地使用。为此,空间规划的规制对象实质上是城市与乡村的土地使用及其上的建设活动,而不仅仅是《城乡规划法》中的建设活动。随着空间规划体系的提出,城乡规划面临转型,《城乡规划法》急需修订。

对土地使用实施公共管理,应植根于现实、适应时代发展的要求。在社会主义新时代,中国的国家治理方式发生了重大变化:①权力运行方式变化。2014 年十八届四中全会提出全面依法治国,要加快完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度。法治是空间规划制度建设的基点。②权力运行目的变化。城市化过程就是以人民为中心的发展过程,城市发展的目的是“为了人民、依靠人民,发展成果由人民共享”。“以人民为中心的发展”是权力运行的目的。③权力实现价值变化。空间规划体系不仅要应对城市化、市场化过程中的相关问题,还要在法律规范体系建设中植入公平正义等价值理念,践行社会主义核心价值观。

(二)空间规划法中的规划体系

空间规划所规制的对象是土地使用。土地具有资源与财产的双重特性:作为资源,土地是城市发展的基础;作为财产,土地是法律保护的对象。如何提升土地资源的效率,保护好土地产权制度,空间规划不可回避现代产权制度。这是改变城乡规划过于静态,与土地政策相脱节,造成城市化进程中治理能力较弱的重要方面。借鉴西方国家城市规划或空间规划的立法经验,空间规划应当基于现代产权制度,建立3个基本制度:①土地发展权制度。这是提升空间规划治理能力、实现社会公平的基础性制度。②土地相邻权制度。这是保护土地财产权利的重要制度。③土地征收权制度。这是实施空间规划的关键制度。

整合主体功能区规划、城乡规划和土地利用总体规划,实质上就是将三者整合成为不同尺度、层次的空间规划。借鉴西方国家的规划体系,空间规划可分为 3 个次层:①区域空间规划。将主体功能区规划与城镇体系规划整合成全国、省域或者是城市群等层面的区域规划。②县市域空间总体规划。将城市总体规划与土地利用总体规划整合成城市总体规划或县市域总体规划。③地方空间规划。根据城市与乡村在权力运行及土地所有制方面的不同特点,以控制性详细规划、乡村规划为基础,整合成为地方空间规划。由于地方空间规划涉及产权的保护,研究规划立法是空间规划体系建立的重要任务之一。

空间规划是通过对土地使用的管治来实现空间规划的目标。其中,规划行政许可发挥了重要作用。在《城市规划法》时期,规划行政许可是一种以规划为导向的自由裁量制度;在《城乡规划法》时期,规划行政许可则采用一种以规划为依据的严格规则模式。这两种模式各有优缺点:自由裁量模式可以更好地适应市场经济多变的特点,但难以实现规划目标和空间布局;严格规则模式可以更好地实施规划的目标与空间布局,但在如何适应市场经济的特点方面仍然存在不足。服务于“以人民为中心的发展”的空间规划制度,则应吸收自由裁量模式与严格规则模式的优点,建立以法定规划为依据的行政许可制度。空间规划中的行政许可制度,不仅要改变权力制约权力的方式,还要建立一种绩效导向的许可制度。

(三)空间规划立法的思考

“多规合一”解决了空间规划科学编制的制度障碍。在“多规合一”背景下的空间规划,如何得以有效的实施,则是《空间规划法》应当关注的。从《城市规划条例》到《城乡规划法》,无论是城市总体规划还是控制性详细规划都是采用政府批复的方式。虽然城乡规划具有法律效力,但是从行政法角度看,政府批复的方式在学理上属于规范性文件的范畴,法律地位不高、刚性不足,这就产生了“城市总体规划失效”和“控制性详细规划尴尬”等问题,造成了城乡规划在城市化进程中治理能力的不足。这不仅是“多规”协同性不足的问题,更重要的是城乡规划的法律制度设计问题。空间规划要提升治理能力,应当采用立法模式。实际上,2013 年中央城镇化工作会议就提出,“建立空间规划体系,推进规划体制改革,加快规划立法工作”。

空间规划立法既改变了规划调整修改的随意性,又可为规划行政许可明确法律依据。空间规划立法关键是明确规划体系法立法中的定位。县市域空间总体规划与地方空间规划的立法则是规划立法核心。从法律授权的逻辑上看,城市总体规划的权力来源于《城乡规划法》。《城乡规划法》采用不明确的法律概念,诸如合理布局、节约用地和公共安全等给地方政府授权。《城乡规划法》第十九条明确规定,“根据城市总体规划的要求,组织编制城市的控制性详细规划”,实际上是采用更加清晰的城市总体规划为地方政府授权。因此,县市域空间总体规划属于授权性立法,所规范的是地方政府在制定下位规划时的行政行为,而地方空间规划层面的法定图则或控制性详细规划大纲则是对土地使用的立法。

五、结语

空间型规划的 40 年是伴随中国经济改革与社会转型的 40 年。随着城市化进程,中国已经从改革初期的乡村社会转变为现在的城市社会。中国 40 年城市发展的成就表明,《城市规划条例》《城市规划法》《城乡规划法》《土地管理法》已经很好地顺应 40 年改革开放的要求,较好地解决了城市化进程中城市功能演进与规模扩展等空间性问题。40 年的空间型规划历史表明,空间型规划目的是服务国家的宏观治理理念,平衡社会、经济与环境的空间关系,实现社会经济的可持续发展。《城市规划条例》制定的目的是“不断改善城市的生活条件和生产条件,促进城乡经济与社会发展”,《城市规划法》制定的目的是“为了确定城市的规模和发展方向……适应社会主义现代化建设的需要”,而《城乡规划法》制定的目的是“协调城乡空间布局,改善人居环境,促进城乡经济社会全面协调可持续发展”。这与当时的城市化的主要问题、权力与权利的关系密切关联。空间型规划法治的目的是更好地规范行政权力的运用,更好地保护公民的宪法权利。按照“全面依法治国”的要求,规范空间规划权力,提升城市化进程中的治理能力,更好地适应“以人民为中心的发展”,创造更美好的人居环境,实现包容性发展,则是历史留给以《空间规划法》为主体的法规体系的任务。

来源:2018年10期《规划师》杂志

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