〔摘 要〕 2003年以来国家采取土地紧缩的政策,但城市规划学者对土地问题的关注并不够,很多规划方案难以“落地”,研究亦偏重对欧美城市发展模式的借鉴,而对国内体制的剖析不足。从土地权属角度来看,侧重国有土地的规划研究,而忽视集体土地等,这跟国家土地政策走势不太吻合。鉴于此,如何建构一个能促进土地集约利用的机制并构建围绕土地的利益共同体,如何培养一个真正能促进土地集约利用的政府等将是近期亟待研究的重要议题。
 
  一 前言
  2003年以来,国家出台一系列“紧缩性”的土地政策,旨在从总量上控制土地开发的过速增长,低价征收农地再粗放利用的土地开发模式难以为继,亟待转型。国家土地紧缩政策并不是针对所有城市建设的“一刀切”,其初衷是迫使地方政府构建一套合理的土地利用绩效评价标准,并建立以供给为导向的土地管理制度,让城市规划建设重新纳入到土地利用总体规划的框架之内,让工业园区、经济技术开发区等企业“有进有出”,让低效利用的土地得以“再开发”。从这一角度来看,国家土地紧缩政策的作用机制是“调控政府”,终结政府主导的以廉价土地为支撑的、外延粗放型的城市化模式[1]。尽管国家土地政策的口子在逐步收紧,但城市规划对土地问题似乎并不感冒,其研究焦点仍集中在“土地层面之上”。城市规划的核心是土地资源配置,其本质是权利的分割、分配与交易。这种权益的变化,运用技术性的手段是无法得到解决的。城市规划应分析开发过程中土地使用所蕴含的社会利益关系,充分认知这种调整对现有社会利益关系的影响及可能产生的后果[2]。
    中国城市规划的编制与实施是基于国有土地基础之上的,因为“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请国有土地……依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体的土地①。”鉴于农地不仅是作为农村生产要素为土地使用者创造收益,且在劳动力市场不完善和非农就业机会有限的条件下,为农民充分利用家庭劳动力创造条件[3];而在丧失非农就业机会的情况下,土地更作为一种失业保险。城市扩展、新区开发等要征收农地,若补偿安置不到位的话,易引发一系列城乡矛盾和冲突。由于土地所涉及的利益面太广,如政府的土地财政、失地农民生计、集体土地发展权②等敏感问题,是一个社会经济转型过程中的宏大话题,因之城市规划缺乏踏踏实实地研究并解决土地问题的动机,对土地问题尽量规避。 
     二 2003年以来国家土地使用政策的分析与解读
        1.抑制政府投资冲动,遏制农地非农化速度过快
    2003年国务院连续出台一系列政策,主要是控制工业园区、开发区的过度泛滥,占用耕地、农地非农化的速度过快,且在此过程中农民利益未得到合理的保障,因违法圈地而造成的农民上访事件剧增,社会矛盾尖锐。涉及到的政策主要有:《国务院办公厅关于暂停审批各类开发区的紧急通知》,《国务院办公厅关于清理整顿各类开发区,加强建设用地管理的通知》,《国务院关于加大工作力度进一步治理整顿土地市场秩序的紧急通知》,《关于清理整顿现有各类开发区的具体标准和政策界限》。
        2.落实征地补偿制度,构建城乡和谐社会
     《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》提出,严格依照法定权限审批土地,严格执行占用耕地补偿制度,禁止非法压低地价招商;从严从紧控制农用地转为建设用地的总量和速度;完善征地补偿办法,妥善安置被征地农民,健全征地程序;实行强化节约和集约用地政策,推进土地资源的市场化配置,建立耕地保护责任的考核体系,严格土地管理责任追究制等等。《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》更是对征地补偿作了明确的规定。征地补偿应遵循被征地农民原有生活水平不降低的原则,不能使被征地农民保持原有生活水平,不足以支付因征地而导致无地农民社会保障费用的,经省级人民政府批准应当提高倍数;土地补偿费和安置补助费合计按30倍计算,尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的,由当地人民政府统筹安排,从国有土地有偿使用收益中划出一定比例给予补贴;被征地农民安置途径包括农业生产安置、重新择业安置、入股分红安置、异地移民安置等等。
        3.改革政府“土地财政”,促使政府职能转型
     《关于调整新增建设用地土地有偿使用费政策等问题的通知》规定,新增建设用地土地有偿使用费标准自2007年7月1日将提高一倍;同时继续实行中央与地方三七分成体制,相关收入专项用于基本农田建设和保护、土地整理和耕地开发。对于因违法批地、占用而实际发生的新增建设用地,一律按实际新增建设用地面积征收土地有偿使用费。但为避免部分地方不能足额征收新增建设用地土地有偿使用费的问题,从2007年1月1日起,地方分成的70%部分一律全额缴入省级国库。《国务院关于将部分土地出让金用于农业土地开发有关问题的通知》规定,从各市、县(市、区)专账管理的土地出让金平均纯收益中划出20%用于农业土地开发,其中70%作为本级农业土地开发资金, 30%集中到省统一使用。
   即将出台的《土地出让金收支管理办法》对土地出让总收益的收入、分配、收缴和划拨等工作,给予详细的规范管理。土地出让金必须足额安排支付征地补偿安置费用、拆迁补偿费用,补助被征地农民社会保障所需资金的不足,结余资金应逐步提高用于农业土地开发和农村基础设施建设的比重,以及廉租住房建设和完善国有土地使用功能的配套设施建设。具体比例为:总收益的5%用于廉租住房建设, 15%用于农村土地开发和农村基础设施建设,50% -60%将用于拆迁补偿和土地一级开发。财政部预想将全国土地出让收益金纳入财政预算;全国土地出让总价款约40%纳入下一年度地方政府财政预算,规定不得作为政府当期收入安排使用;剩下的约60%用于当年的土地出让成本和地方各种建设,由地方政府自己决定。
        4.城市反哺农村,和谐社会与社会主义新农村建设
    《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》提出让农村、农民享受到城市化、工业化所带来的增值收益,城市“反哺”农村,工业“反哺”农业,逐步将农村公共物品纳入政府财政预算,提高农民生活质量与参与市场经济的能力,促使城市化、工业化进程的收益能够惠及农村。《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》更是提出构建社会主义和谐社会的目标,城乡和谐,尤其是对于处于快速城市化阶段的珠江三角洲而言,过去那种忽视农村集体与农民切实利益的做法行不通了,依托生产要素(尤其是低价征用农村集体土地)的低成本扩张的经济模式应予终结。
  三 土地紧缩政策背景下城市规划学科对土地问题的研究评述
  1.土地问题日趋突显,城市规划相关研究开始“落地”
    1980年代以来中国的工业化有两条主线:一是由政府主导的,按产业发展策略与集聚经济原则推进的“园区工业化”,如各类工业园区、经济技术开发区和保税区等,进驻的企业为规模大、产值高、易于管理且有良好发展预期的优质企业;二是以集体经济组织为主体,自下而上的农村工业化,依托廉价的集体土地吸引一些中小型企业。有一点需要注意,中国最大的国情是“农村包围城市”,也就是农村的集体土地“包围”城市的国有土地,城市急速扩展的必然结果是不断地向农村征地,在土地资源尚富余的情况下,城市扩展与农村工业化并行不悖,相安无事,但1990年代中后期以来随着可开发土地的日趋缩减,政府主导的园区工业化与集体经济组织主导的乡村工业化在土地利用方面开始“短兵相接”,冲突与矛盾频发。另一方面,政府在经济社会发展过程中实施偏袒城市的政策[4],“重城市、轻农村,重城区、轻郊区,重工业、轻农业,先居民、后农民”,将积累剩余投资到城市工业区及公共服务设施等方面,以增强城市建设,加快工业化进程。依托城市以优先发展重工业的经济发展战略[5],使农村成为“为城市发展提供廉价土地、体制外的廉价劳动力和工业品市场”的附属品[6]。
    鉴于土地问题对城市规划实施绩效的巨大影响,通过税制改革来遏制政府土地开发的冲动,掐断地方政府在土地上的利益,已得到认可[7]。从“量”和“质”两个方面储备土地,并进行土地资产经营在很长一段时期内(即使是在物业税征收的预期下)仍然是城市政府的主要目标;严格控制建设用地总量并优化用地结构成为城市规划编制的重心,要求城市规划要跟土地利用总体规划协调好,树立“土规”权威性[8-11]。对于某一具体地块而言,开发商在获得土地开发和使用权利的同时,应承诺按照规划控制要求(或规划限定条件)从事开发,将规划的要求转换成合同履行的义务[2][12],城市规划从行政法转为民法,利于规划对土地调控的监管。物权法的颁布昭示着城市规划不能回避种种围绕土地的各种合法的权益诉求[13],如何应对“建立在物权机制上的土地权利制度”成为旧城更新、旧村改造等必须面对的难题。但这些研究只是“发现”了土地问题对城市规划绩效的重要影响,但并未深刻揭示“土地背后”的利益诉求。实际上,土地所有者、开发商、周边居民以及政府等均对某一地块具有明确的诉求,这些诉求如何均衡,既发挥地块的经济价值,又能保证社会的和谐,将是城市规划不能回避的理论难题。
        2.土地约束下偏重于对城市发展模式的探讨,而缺乏对体制约束的剖析
    中国城市处于“硬发展”下的快速扩张阶段,政府过分采用行政手段推动经济发展和城市化[14]进程,以“做大增量”为目标,而忽视发展的高成本。快速城市化背景下,中国城市建设管理“重审批内容(城市性质、扩展方向、规模和布局),轻城市建设过程的管理”。提高城市化水平成为通过合法手段获批土地的有效途径,规划期末的城市化水平直接关系到可获批的用地规模,提前“预留”充足的土地成为城市总体规划编制的重要考虑因素,“人为增加城市化水平和人口基数”,造成城市化水平的远期虚增和近期建设用地的过量供应。通过虚增城市人口“套取”城市建设用地的一个重要后果是城市建成区空间上的连续扩张,而不是通过旧城改造满足城市快速发展所产生的需求。
    针对这一问题,一些城市规划学者将“精明增长”、城市增长边界以及“新城市主义”等引入中国,意图解决中国城市扩展所面临的种种问题[15-18]。这些研究对开拓中国城市规划的思路帮助比较大,但应当明白,“精明增长”等理念的产生与实施是完全建立在美国对于私有产权保护、政府行为约束、公共利益维护等一系列完善的法律基础之上的,在中国还没有这种制度环境。政府主导土地一级市场,“做大做强”的冲动往往使政府“主动”突破城市发展的合理界限;从城市发展的内在规律来看,城市通常又是“跨越其行政边界”而生长的[19],但政府往往通过行政力量将城市发展带来的“红利”控制在其行政辖区范围内,这违反了市场经济的规律;城市规划编制与实施通常又是在一个行政辖区范围,而不是从一个区域角度来思考的,“单一城市的规划”倾向于尽可能多用土地,提出“工业立市(镇)”等口号,低地价、“零地价”,甚至“负地价”来吸引外资[20],先把GDP总量做上去,而不管其资源禀赋如何。鉴于此,对城市发展模式的借鉴与探索,首先应弄清楚土地问题的原因在哪里,是规划管理出了问题,还是体制出了问题,弄清楚哪些是“表象”,哪些才是“本源”,否则所提出的城市发展模式,只能“挂在墙上”而不能“落地”。
        3.偏重于国有土地的利用绩效分析,而对集体土地的关注不够
    考虑到农村集体土地“包围”城市国有土地的国情,以及农地征收中预留经济发展用地政策的影响,城市规划范围内形成众多集体土地的“飞地”,如“城中村”、村级工业园等。集体土地尽管数量不多,但却影响城市整体发展的质量。由于集体土地涉及失地农民生计、集体经济组织收入、外来流动人口居住等问题,再夹杂一些亲缘、地缘、血缘等因素,改造的成本非常高。大多数城市对于残留在城市规划范围内的集体土地采取“遇到问题绕道走”的思路,选择了回避,问题逐渐累积,矛盾越来越尖锐,集体土地问题已成为珠江三角洲诸多大中城市发展的“心病”。从土地权属角度来看,中国城市已进入“集体土地与国有土地”共同构建城市的时期。集体建设用地使用权的合理流转③意味着政府从土地征收中获取的利益来源被切断,城市急速扩展过程中如何处理集体土地成为城市政府亟待解决的难题,因为集体土地不仅是土地问题,更是农民城市化、提高城市建设质量的问题。农地非农化过程中,政府如何从原来的“要地不要人”的工业化向“要地更要人”的城乡和谐发展转变更需要深入研究[6]。
    农村依托集体土地进行“就地工业化”和“就地城市化”,集体经济组织和农民完全依托物业出租生活;城市政府依托“低价征地———高价出让”所带来的土地级差收益来进行开发,因而在某种程度上可以说,“农村靠物业租金,政府靠土地出让金”谋求发展,政府除一次性地拿到绝大部分土地出让收益及房地产企业上缴的一次性税收外,之后很长一段时期内无法从土地中获取任何收益。当土地资源日趋紧缺,集体建设用地使用权合理流转,农地征用、失地农民安置引发的社会矛盾日趋凸显之时,中国城市的发展模式亟待转型,当然这种转型不是“主动的”,而是“被动的”。从目前城市规划学者的研究状况来看,普遍忽视对集体土地的引导与控制,现有的研究主要侧重于征地补偿、农民安置等方面[21-23],主要研究的是“如何从农民手里顺利地拿到土地”,而不是如何引导农村及农民将其手中的集体土地有序合理的开发。
  四 对进一步研究的展望
        1.如何从法理、权利体系等角度解析土地及土地权属交易
    在分权化、市场化以及经济全球化的背景下,城市政府更多地从自身经济利益出发进行决策和行动,展开类似企业间的激烈竞争[24]。城市规划则成为“政府企业化”的集中体现,单纯追求经济增长的城市规划往往忽视更多的社会弱势群体的福祉以及土地、自然生态的长远平衡,实际上这涉及到一个基本问题:这是谁的城市?谁在主导城市发展?城市规划是为谁服务的?但主流的城市规划理论与实践仍将经济效益高高置于社会和谐、生态平衡之上,土地被认为是可以永续利用的,以很低的价格计入成本。城市规划作为城市经济计划的空间表达,强调对城市经济竞争力的培育和对稀缺资源的竞争,而忽视规划对于社会公平的重要作用,蕴藏在土地背后的利益争端被忽略。在此背景下,从土地视角来思量城市规划,首先要澄清以下若干问题:其一,土地是什么?土地背后的利益机制是什么;其二,谁是土地问题的肇始者?其三,如何实现土地集约、找到实现土地集约的内在机制?不能是“口号式”的集约;其四,为什么集体土地的使用是低效的,症结出在哪里?有没有好的解决办法?只有逐一分析并阐释这些问题,才能构建土地集约利用的长效机制。关于城市化所带来的集体土地升值问题,是“涨价归公”,还是“涨价归私”必须澄清,在法理层面摆正立场,才能对征地补偿、土地权属交易等提供指导。
         2. 如何建构一个围绕土地的利益共同体
    城市与乡村的矛盾冲突主要集中在土地征收方面,政府和农村都强调土地的所有权。在土地所有权上城乡之间应“求同存异”,将土地所有权的争夺先搁置起来,谋求如何更高效地利用土地。土地资源配置的本质是权利的分割、分配与交易,要分析开发过程中土地使用所蕴含的社会利益关系,因为土地使用关系的任何改变都意味着社会利益的再调整。市场经济下的土地利用除要保障城市空间资源的分配效率外,更应关注社会各个群体合法财产权益的保护,构建围绕土地的利益共同体,让“政府—市民—农民—开发商”等共同享受农地转用所带来的收益,政府不再强求土地的所有权,“不求所有,但求所在;定分止争,物尽其用”,培养税基;对于集体建设用地而言,最终构建“农民收租—企业赢利—政府收税”的利益分配格局。
        3.如何培育一个能促进土地集约利用的政府
    对政府行为的评价体系与监管体制的错位,行政主导型投资过热是造成目前土地粗放利用的主要原因。地方官员为彰显“政绩”而大力推进“看得见的工程[25]”,如为增强城市总体规划的可实施性而编制的近期建设规划,从实施效果来看,已成为“(官员)任期内的重点工程规划”,追求的是立竿见影的效果,而那些关系到居民生活质量的廉租房、公建配套、医疗、教育等多被确定为中远期发展目标,反应在土地上,就是官员任期内的“寅吃卯粮”,建设用地指标被轻易耗尽,土地利用总体规划失去效用,城市总体规划的不断修编成为必然。
    土地能否公平高效地利用,不仅取决于规划师一方,还取决于整个规划过程的利益表达机制的健全。因政府是城市规划的制定者、决策者、实施者和审批者,政府的“自律”或自我监督实际上很难落实,应给予公众以知情权和参与权,让利益相关者切切实实地参与到规划编制实施的各个环节,信息要公开,程序要透明,参与要开放。如应举行公众听证会,当然不是花瓶式的“零异议”的听证会,“敢于”接受媒体监督,发言代表的产生方式要透明,不搞神秘主义的听证会等等④。另一方面,作为维护公共利益的城市规划,在其发生损害公共利益的时候,缺乏监督的法律程序[26]。城市规划研究应首先明确界定“什么是公共利益⑤”,但界定公共利益确实很难,若界定不清,乱拆迁、乱征用的行为就会存在,但有一点需要肯定,公共利益一定要通过“公共程序”去寻求,公众可以有效参与公共政策的程序,这些制度与法规在城市规划领域还刚刚起步,亟待研究并完善。
 
        注释
        ①见《土地管理法》(1998年)第43条。
        ②土地发展权是从土地所有权中分离出来的一种物权,是指所有权人将自己拥有的土地变更现有用途而求得更大发展机会的权利。
        ③《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》于2005年10月施行,农村集体建设用地将与国有土地一样,按“同地、同价、同权”的原则纳入土地交易市场。
        ④尽管城市规划的公众参与存在村民、市民难以理解规划方案与意图的问题,但不能因此而否认公共参与,公众只有公开、透明、理性地参与到城市规划编制之中,才能切实提高其公共参与的能力。
        ⑤关于公共利益的法律适用更是无所适从,公共利益应是大多数人的利益,少数人为大部分人做出牺牲,大部分人或国家财政应当补偿少部分人的损失。

来源：CUAD期刊库   作者：魏立华 袁奇峰